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如何把分散采购关进采购人的内控笼子?
特种装备网   发布时间: 2017-12-19     关注我们:  

    根据《政府采购法》、《政府采购法实施条例》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)有关规定,分散采购属于政府采购的一个组成部分,与集中采购的程序相同;所不同的是,分散采购是由采购人依法自行组织的采购活动,而集中采购是由集中采购机构依法主导组织的采购活动。如何依法有序、规范高效地开展分散采购工作?这是需要各级采购人认真思考的课题。

    分散采购的法规依据

    87号令第九条规定:“未纳入集中采购目录的政府采购项目,采购人可以自行招标,也可以委托采购代理机构在委托的范围内代理招标。采购人自行组织开展招标活动的,应当符合下列条件:(一)有编制招标文件、组织招标的能力和条件;(二)有与采购项目专业性相适应的专业人员。”

    87号令第九条规定的前半部分,说的是将分散采购项目委托采购代理机构实施,后半部分是说将分散采购项目由采购人自行采购,二者都属于分散采购的范畴,只是组织实施的主体不同而已。

    由于分散采购属于非法定代理,采购人如果将分散采购项目委托给代理机构代理采购,必须签订委托协议,规定代理机构的代理范围和责权利,以约束代理机构的代理行为;如果分散采购项目由采购人自行组织采购,基于采购人内部管理的需要,也需要采购人单位法定代表人的内部授权,在授权的范围内组织开展分散采购活动。

    但是应该清醒地认识到,代理机构开展采购活动具有得天独厚的优越条件,只要采购人将委托采购的范围和责权利等厘清,其他程序上的工作概由代理机构负责,而采购人开展自行采购活动则在法律上是有条件限制的。

    一是要有能编写招标文件、熟悉开评标程序的人,以及具有相关开评标的场地和设备设施。

    二是要有熟悉采购项目的专业技术人员,能够将采购项目的技术需求准确地体现出来。上述专业人才,可能采购人单位本身具有,也可以是采购人单位聘请的编外人员。

    以上关于分散采购的条件不是相互割裂的,而是一个相互依存的有机整体,缺一不可。

    分散采购的主体责任

    有人认为分散采购就是自由采购,即可以不受约束地实施采购活动,这是一种非常错误的想法。法律法规将分散采购纳入政府采购的整体布局之中,实践中没有理由不遵循法律法规的规定执行。

    法律明确规定采购人是分散采购行为的责任主体,不论是否委托代理机构或者自行采购,都是如此。《政府采购法》第六章至第八章的相关内容,所明确的法律责任第一受人主体,基本都是采购人。有的采购人以为将项目委托给了代理机构就可以万事大吉,其实在我国民法典中,委托方与受托方的责任是平等的,因此采购人将主体责任移给代理机构的想法是错误的。那怎样才能落实好主体责任呢?

    一是要依法、依规、依程序办事,不能在工作中图简单、找捷径。有的采购人行掩耳盗铃之术,认为自行采购可以拥有更多的自由空间,甚至把一些法律明确禁止的内容摆上台面。如一些采购人为达成目的,嘱咐中意的供应商叫上两家所谓的投标人进行陪标“寻租”,自以为天衣无缝,但经不起明眼人的检查,一般从陪标的投标文件就可以看出端倪,真正的投标文件都要比虚假的投标文件做得好,且外观的厚薄之分也非常明显。现在,全面依法治国、全面从严治党正在深入进行,采购人要认清形势,切不可触犯法律的红线。

    二是要通晓政府采购的业务,作为分散采购,也就是在没有法定的集中采购机构进行具体操作的情况下,采购项目的业务工作很大一部分转移到了采购人,要熟悉采购业务,就必须认真学习,一般情况下可以请教集中采购机构的专业人员。对于委托给社会中介机构的采购项目,切不可一味地“听其摆布”,因为代理机构是受市场利益驱动的主体,往往容易在一些情况下忽略法律风险的存在,而一旦出了问题,到头来还是得由采购人“背锅”。

    三是要建立制度,作为采购人单位财务支出的一个重要部分,分散采购行为应当受制度的约束,要建立科学有效的工作制度,将分散采购行为关进制度的“笼子”。有的采购人单位建立了相关的电子化管理系统,使制度的落实有了可靠的载体和手段,这不失为一种科学管理的先进方式,对于促进分散采购的制度化、规范化大有帮助。

    分散采购的组织架构

    分散采购的组织工作关系到分散采购项目的成败,关系到采购项目是否物有所值。作为采购人的分散采购项目,无论是委托代理机构采购或者是自行采购,其采购项目的组织架构都是至关重要的前提条件。

    从采购人内控管理来看

    分散采购的预算支出,也应该属于单位内部“三重一大”的决策管理范畴,因此也应该首先由采购人单位的决策层面进行决策,然后交由具体的办事机构进行执行,而决不是像有些采购人单位所认为地“是一两个人拍板就能决定了的‘小事’”。

    作为一级预算单位来说,应该呈交单位的党委(党组)会或者政务会进行讨论决定,并形成会议纪要,所谓的“会议纪要”就成为分散采购项目的执行依据。

    从分散采购实践来看

    有的采购人只注重“头”而忽视“尾”,即只看到领导的决策层面,而没有充分落实分散采购的其他环节,从而影响了项目的进程。

    笔者曾经经历一个案例,某厅局以竞争性谈判方式自行采购一个垃圾站,领导层面已经批准同意,经办人员是办公室的一个科员,该经办人以为垃圾站是一个整体的构件,不知道还要有土建、机电等方面的要素,因此采购文件做得非常简单,而投标人在这基础上所提交的投标文件也就可想而知。等到谈判开始,一看各投标人的谈判响应文件,都只有垃圾站的主体构件,而没有土建、机电等方面的整体布局考量,该项目没有办法只得中止谈判,并重新拟定采购文件、重新开展采购活动。

    一个采购项目是一项系统工程,需要有专门的机构进行策划和落实。像上面这个厅局的垃圾站采购项目,应该组成一个班子,作为一级预算单位,均应该有综合、国资、技术信息、财务等部门,这些部门构成了单位分散采购的执行部门。一般来说,综合部门负责收集各类采购计划,形成采购计划书,交由国资部门进行审核,以免造成物资囤集或过剩,然后交技术信息部门审核技术需求,主要防止技术滞后或遗漏相关技术要素而造成资金浪费,之后形成可研报告,最后由财务部门落实资金预算。这样经过严密的组织程序后,一个完整的采购项目轮廓便展现出来,也就不会出现上述案例中所出现的笑话了。

    分散采购是一项经常性的工作,作为责任主体的采购人,要注重从制度、机制上进行长远的谋划和建设,切不可以“三天打鱼两天晒网”的态度来应对;要树立分散采购“责任在我”的工作理念,从最坏处打算、从最小处着眼,认真总结经验,找到规律,牢记使命,不忘初心,使分散采购工作让领导放心,让群众满意。

[来源:政府采购信息报  选稿:黄淑婉]
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